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城鄉改革發展動態第14期:“離家不離村”實現農村居家養老——江西新余市農村“頤養之家”調研報告

來源:城市中國網 發布時間:2020-12-01 點擊次數:63942

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        江西新余市立足農村熟人社會特點,尊重農村老人離村集中養老意愿不高的現實,以村組為單元,利用閑置房屋,建設集中吃、分散住、互照應的“頤養之家”,為老人提供日間生活照料和精神慰藉服務,實現了“離家不離村”的養老,對各地發展農村居家養老具有借鑒意義。


“離家不離村”實現農村居家養老

——江西新余市農村“頤養之家”調研報告

城鎮化持續推進與老齡化程度逐步加深,使農村留守和空巢老人數量增多,農村養老問題更加突出?!蛾P于推進養老服務發展的意見》(國辦發〔2019〕5號)要求,要持續完善居家為基礎的養老服務體系;發展政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務可持續的互助養老設施。江西新余市立足農村熟人社會特點,尊重農村老人離村集中養老意愿不高的現實,以村組為單元,利用閑置房屋,建設集中吃、分散住、互照應的“頤養之家”,為老人提供日間生活照料和精神慰藉服務,實現了“離家不離村”的養老,對各地發展農村居家養老具有借鑒意義,有關情況如下。

一、頤養之家滿足了農村居家養老基本需求

頤養之家具有廣覆蓋、低成本、本地化特征,較好實現了農村留守和空巢老人的養老兜底保障。

(一)服務誰:明確入住條件,尊重老人意愿。在綜合考慮全市老年人口規模、自理能力的基礎上,明確73歲及以上農村老人依個人意愿入住頤養之家。鄉鎮可根據經濟條件和場所接納能力,適當降低年齡要求。例如,分宜縣分宜鎮將入住年齡設定為70歲以上;鎮內介橋村共7個自然村、總人口3200人、70歲以上的老人約100人,全村三處頤養之家共入住老人26位,年齡最大的89歲、最小的72歲。到目前,全市73歲以上約3.9萬農村老人中,已有9138人入住,基本實現了老人想住即住的目標。從實際入住人員看,主要是獨居、留守及生活困難老人。

(二)怎么建:村內選址,存量房改造。位置選擇上,以行政村為單元,每個行政村建設1-2個頤養之家。對范圍較大、自然村分散的行政村,采取“1+N”模式,即,建設一個標準點,再在分散的自然村設置若干小型活動點。到目前,全市413個行政村,共建成736處。場所建設上,堅持以盤活存量房屋為主,優先利用閑置公共房屋進行改擴建;無集體公共房屋的,通過接受愛心捐助或租賃村民閑置住宅再行改造,全市90%以上的頤養之家由閑置房屋改造而成。分宜鎮介橋村租用村內閑置的郵局站點,總面積約300平方米;鈐山鎮金雞布村租用本村某外出村民房屋,總面積約120平方米;兩處場地每年均只象征性收取1000元租金。

(三)誰出錢:財政出資+個人自費+社會捐助。頤養之家的費用包括:場所改造和硬件投入費用;維持運轉費用,主要是老年人伙食費和人員服務費。建設改造費,以財政投入為主,每個行政村一次性投入約10萬元以內,由市縣鄉三級按4:4:2分擔??傮w看,一處改造費用大約在4-6萬元,如介橋村300平方米公共房屋改造花費6萬元[1],金雞布村120平方米民房改造花費4萬元。運轉維持費,以老人“自養”為主、市縣鄉村補助為輔。每人每月350元伙食費中,老人自繳200元,市級財政補貼100元,縣級財政補貼50元。一處頤養之家一般聘用一位服務人員,負責買菜做飯衛生等,月工資1500元左右,由鄉村兩級負擔。除財政補助和老人自付外,社會捐款也是重要補充,2016年底以來,全市各界捐款捐物折合超過2500萬元。

(四)誰管理服務:政府引導下逐步實現自我管理服務。初期建設階段,市級層面出臺指導意見,明確建設要求、伙食標準。前期運行階段,注重發揮村干部作用,由村黨支部書記全程負責相關工作。運行過程中,市級層面制定完善管理服務辦法,并為頤養之家配備食品檢測箱、急救箱、娛樂設施等。運行較為成熟后,注重培養老人自我管理服務能力,如食品采購一般由老人隨同服務人員前往,開具相應收據后由老人集體查驗并簽字確認。

二、確保頤養之家持續運行需關注三個問題

頤養之家是一項民生民心工程,取得了良好成效。但一些苗頭性傾向性潛在性問題也需要加以重視,主要表現在建設模式、資金持續性、自我服務能力等方面。

(一)要防止建設模式一刀切。新余市在不到兩年時間內實現了413個行政村頤養之家全覆蓋,總體效果是好的,但在較短時間內,統一標準、統一建設,可能會造成一刀切。特別是在部分居住分散、家族觀念極強、村組間存在矛盾的村莊,建成的場所容易成為擺設。

(二)要防止運轉資金不可持續。頤養之家運轉需以穩定持續的資金為保障。在各項資金中,政府和老人自籌相對穩定,社會捐助是重要補充。社會捐助對頤養之家良好運轉發揮了重要作用,但社會捐助呈現分布不均和前高后低的特征,如金雞布村收到的捐款約3萬元;介橋村收到的捐款約7.5萬,其中,2017年下半年捐款約5.5萬元,2018年以來每年約1萬元。財政定額補貼和定額繳費制下,頤養之家類似“大鍋飯”,容易造成浪費,但目前還沒有完善的成本節約辦法。

(三)要注重發揮入住老人自我服務作用。居家養老應突出自我服務和互助特點,并逐步實現以自我服務為主,政府引導扶助、社會志愿參與為輔。目前看,頤養之家以政府主導建設和村組干部負責運營為主,這在建設初期有其必要性,但如果包攬過多容易使入住老人形成過度依賴思想。如地處農村的頤養之家本可以本地自種蔬菜供應為主,但實際上購買量仍然很大;介橋村一處有17名老人的頤養之家9月5日購買各類肉菜142元,而蔬菜花費60元,占40%以上。在做飯和日常衛生維持方面,頤養之家以雇傭村民為主,老人參與度還需提高。

三、政策建議

確保頤養之家養老模式持續健康運行,并推廣這一經驗做法,要重點做好責任劃分、資金來源、布局選址、功能完善、服務管理等方面的工作。

(一)明確各級政府責任,拓寬資金來源。一是建立上級出錢、基層辦事機制,探索中央和省級財政適度支持的可行方式,明晰市、縣財政支出責任并列支專項,壓實鄉鎮和村組事權責任。二是在市、縣級層面上明確牽頭部門,制定場所建設、餐飲、基本硬件配置等標準。三是推動捐助方式多樣化,按照“重在參與、點滴都是關愛”原則,推動社會大眾從菜糧物捐助等小處做起,豐富捐助來源和品類,形成人人愛老敬老的社會氛圍。

(二)合理選址布局,完善豐富互助點功能和服務內容。一是前期要以財政補助、榮譽稱號等激勵性政策為主,在明確建設標準和要求前提下,選擇基礎條件好、群眾意愿高的村莊做好試點示范,逐步引導村組按需有序建設集中供養點。二是合理選擇場所布點,特別注重與農村衛生機構的銜接,將居家養老場所發展成集日?;顒?、用餐、醫養于一體的綜合功能體,為入住老人提供常態化醫療服務和監測。三是強化精神慰藉服務,組織老人常態化開展健康向上的文娛活動和適度有益的勞動,建立區域志愿服務、文化服務與居家養老場所的定期聯系機制。

(三)提升自我服務能力,做好運行成本控制。一是突出居家養老互助性、自治性特點,在建設初期要挑選有威望、熱心公益的老人組成理事會,在充分征求老人意見基礎上,制定自我服務辦法和資金收支監督辦法。二是充分利用鄉村空地、菜地,鼓勵有勞動能力的老人適度參與勞動,并建立繳費額與勞動量的掛鉤機制。三是鼓勵有條件的多個村莊養老點聯合采購,或由縣鄉統一建立采購點、實行糧油菜直供,切實控制運行成本。

     城市和小城鎮中心  王大偉 邱愛軍


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