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【CCUD獨家觀點】劉長輝、周君等:經濟區與行政區適度分離視角下跨區域要素流動與產業協作治理路徑研究

來源:城市中國網 發布時間:2022-08-25 點擊次數:2726

摘要:促進產業要素的高效流動和優化配置是區域產業協作的核心要義。當前,各類要素的跨區域流動日益頻繁,但由于各行政區的產業政策差異較大,對市場主體的資源調度、產業選擇和布局優化產生干擾,影響了產業要素的自由流動,這成為新時期產業協作的核心困境。文章借鑒經濟區與行政區適度分離改革的主要理念和實踐邏輯,試圖通過調整差異化的產業政策和發展權限,破解產業要素流動的行政阻隔,并從政績考核、利益共享、要素空間統籌和空間示范載體搭建4個方面提出跨區域要素流動與產業協作的創新路徑,在此基礎上以成渝地區閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)為例,探討經濟區與行政區適度分離視角下三縣(市)要素暢通與產業協作的實踐,以期為其他地區的跨區域要素流動與產業協作提供參考。

[關鍵詞] 產業協作;要素流動;經濟區與行政區適度分離;成渝地區

0 引言

在現代網絡化經濟格局之下,經濟要素穿越行政邊界的頻率越來越高,省市邊界已不足以覆蓋經濟和市場的范圍,城市特色節點和功能板塊替代行政區成為參與區域分工及地區競爭的主體。這些新時期的發展特征深刻影響著區域產業協作方式,產業協作的重心逐步轉變為促進勞動力、資本、信息、技術等產業要素的跨區域流動。產業分工的調整、產業鏈條的優化和產業空間布局的引導等重點任務也都服務于產業資源高效配置這一核心目標。然而,跨區域產業協作作為區域經濟協調發展的重要支撐,目前相關研究仍多停留在對產業鏈本身的分工協作、跨區轉移和結構優化等方面的探討,并未觸及產業協作的核心,即要解決因行政阻隔而導致的產業要素難以自由流動、優勢資源難以實現最優配置的問題。

在此背景下,經濟區與行政區適度分離改革為新時期的產業跨區域協作提供了一個全新的分析框架。經濟區與行政區適度分離改革是由中央財經委員會第六次會議和《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》部署的一項重要改革任務,要求以經濟管理權限與行政區范圍適度分離為重點,打破制約經濟運行和區域一體化的行政壁壘。本文借鑒經濟區與行政區適度分離改革的核心理念和實踐邏輯,從促進各類產業要素合理流動和高效集聚的角度出發,著眼于調整不同行政區差異化的產業政策和發展權限,從謀劃政績考核、利益分配、空間治理等深層次保障機制入手,力圖打破行政邊界對產業要素跨區域調度運行的抑制和束縛,提升區域的經濟合作與協同治理效能。

1 要素流動障礙與跨區域產業協作困境

當前,我國經濟已邁向高質量發展階段,市場對跨區域產業協作的驅動力日益增強。企業作為跨區域產業協作的主體,通過生產鏈條上的分工,自發地實施戰略性布局,推動更大范圍的技術、生產、銷售合作。順應該趨勢,使市場在資源配置中起決定性作用成為新發展階段最核心的理念之一。區域協調政策亦逐步以促進各類生產要素自由流動為導向,力圖通過打破地區經濟藩籬,改變要素配置扭曲的局面,提高資源配置效率、提升區域整體競爭力。

從現實看,產業要素的跨區域流動雖已日益頻繁,但制約產業和市場一體化的隱形壁壘依然存在,表現為普遍的地方保護和市場封鎖。由于生產要素無法實現跨區域自由流動,區域統一市場不健全,企業在不同地區間投資、生產、經營時面臨不同的政府要求、市場規則、政策體系及信息數據,增加了企業的成本與風險,進而制約了地區間企業的有效銜接。

要素流動障礙已成為新時期產業協作的核心困境。除了政府直接阻礙企業、勞動力、資本等產業要素的跨行政區流動,更為常見的是各行政區根據自身發展需要制定不同優惠程度的招商政策和不同補貼水平的公共政策,以此增強本地區發展的比較優勢。從區域整體視角看,不同的產業政策和發展權限干擾了市場規律作用的空間,阻礙區域之間形成規?;氖袌鼋Y構。

然而,既有對區域產業協同發展的研究多從產業合作本身來探討優化路徑,如如何構建更合理的產業分工體系、如何優化產業跨區域轉移的對接方式、如何扭轉區域產業結構趨同格局等,卻很少觸及產業協作的核心難點,即破解產業要素自由流動和優化配置的阻隔。因此,亟需對產業跨區域協作的框架和模式進行創新,深層次破解產業要素跨區域市場化配置面臨的障礙。

2 經濟區和行政區適度分離:一個新的分析框架

2.1 經濟區與行政區適度分離的內涵

行政區是國家政權出于行政管理的需要,對所轄區域進行的分級劃分,每一級行政區對應著一級行政管理機關。而經濟區通常被認為是由緊密的經濟產業聯系形成的不同空間。從本意看,這種無形的經濟產業空間聯系理論上是不受行政區域影響的。但從現實的觀察看,經濟活動和市場范圍已經跨越了省區市等行政邊界,出于行政管理和地方發展的需要,行政區對經濟規律作用的空間產生了直接干擾,導致了真實經濟區的行政割裂。在此背景下,經濟區與行政區適度分離改革的提出,為探索跨區域的要素流動與產業協作提供了很好的思路。

2.2 適度分離框架下的產業要素暢通模式

如上所述,發展權限和產業政策不統一是導致行政界線干擾與分割經濟區的重要原因。因此,從內在邏輯來看,經濟區與行政區適度分離的核心在于讓不同行政區域的政策權限趨同,暢通產業要素流動的通道。本文認為主要有以下3種模式(圖1):

圖1 經濟區與行政區適度分離視角下的產業要素暢通模式示意圖

(1)整體權限推廣模式。

整體權限推廣模式是將參與合作主體中較優的政策及權限在其他區域推廣和共享,讓原來在一定范圍內享有的政策條件擴大到更廣泛的空間。其中,政策權限的差異分為縱向差異和橫向差異??v向差異是指國家賦予特定區域特殊的發展權限,以改革示范區和試點示范政策為代表。對于此類試點政策特別是涉及產業的改革政策,在A地形成制度成果、提煉成功經驗后,可通過經驗互鑒的方式復制推廣到B地,從而實現試點示范的共享。而橫向差異主要體現在各行政區出臺的不同優惠程度的招商政策、不同門類和力度的產業扶持政策等。通過各類產業政策(特別是與稅收相關的優惠政策)在合作區域內共享,減少因政策不一致而對產業鏈空間優化配置造成的干擾。

(2)局部區域復制模式。

為減小全面推廣復制高級別權限的實施阻力,可通過圈定特定的空間范圍進行局部復制,不直接觸及行政區域整體發展權限的調整。在實踐中,該模式有合作示范區、飛地園區等多種表現形式。例如,深圳與汕尾兩地的合作是在兩市交界地帶圈定深汕特別合作區,僅在特別合作區內復制深圳先進的管理和發展體制;而深圳和哈爾濱的對口合作是以在哈爾濱劃定飛地產業園的形式,“帶土移植”深圳的發展理念、政策體系和體制機制??傮w而言,兩種形式都試圖讓特定范圍內的空間單元享有與深圳市相統一的政策權限,從而減少企業在城市間進行產業鏈遷移的政策顧慮。

(3)專項要素暢通模式。

在合作雙方難以直接實現政策權限一致時,可重點關注影響產業發展的核心要素,如科創資源、資本市場、人才要素等,通過搭建特定領域的通道或平臺等方式促進關鍵要素的自由流動,從而支撐實體產業的一體化。在科創資源要素方面,著眼于高端創新要素的自由流動,搭建創新資源共享平臺,引導企業在自發的技術和供應鏈合作基礎上,通過共享科創資源推動更廣泛的產業鏈互動;在資本市場要素方面,打破地區間的行政壁壘、降低地區間的金融交易成本,讓不同經濟主體在區域內不受行政邊界限制地進行投融資活動,金融機構相對自由地跨地區經營;在人才要素方面,暢通優質技術人才的社會性流動渠道,允許其在區域間自由遷徙。

為實現上述3種產業要素暢通模式,本文認為要推動系統性的體制機制創新和區域空間治理,通過優化政績考核機制、創新利益共享機制、統籌銜接產業空間、搭建先行示范載體等具體路徑,提升經濟區與行政區適度分離的實施效果,增強要素流動的有效性和跨區域產業合作的積極性。

3 新模式下跨區域要素流動與產業協作的路徑創新

傳統跨區域產業協作分為行政主導和市場驅動兩類,前者表現為政府端以優化資源配置、調整產業結構與布局為目標,通過投資基礎設施、制定產業政策等方式來推進區域合作;后者表現為市場端在經濟驅動下,以提升品牌、產品、市場等比較優勢為目標,企業通過設立總部—分部及開展股權合作、上下游合作等方式,跨區域進行產業鏈布局(圖2)。

圖2 跨區域要素流動與產業協作的路徑創新示意圖

綜合行政力量和市場力量的優勢與經驗,本文認為,經濟區與行政區適度分離新模式下的跨區域要素流動與產業協作應從促進兩者協同發力的角度切入,力圖減小產業協作的“行政阻力”、增強市場化“利益引力”。一方面,在政府績效考核、利益共享等重點領域創新體制機制,提升“軟”環境;另一方面,統籌利用好經濟區內的各類園區及平臺,搭建先行先試的協作空間載體,提升“硬”環境。上述兩者相輔相成,可強化經濟區與行政區適度分離的實施效果,通過暢通區域要素流動,最終實現產業跨區域高效協作。

3.1 創新一體化導向的多維度考核機制

我國現有的政績考核機制過度依賴于國內生產總值、財稅收入等經濟發展指標,地方財政收入增長和官員晉升成為地方政府追求的核心目標。在此背景下,區域經濟一體化的整體利益被放置在次要位置,地方市場分割成為各地政府的“理性選擇”。因此,要建立地方政府之間良性的產業競爭合作關系,應從改革政績考核機制入手,注重“整體性”,即將經濟區內不同的地區視作整體,實行多維度的經濟績效考核。

在推動經濟區與行政區適度分離改革的過程中,要增加對區域經濟協作情況的考核權重,將市場統一性、要素同質性、制度一致性、經濟關聯性等一系列指標納入跨區域經濟協調發展的考核內容。在實操層面,推行統計監測和征管程序數字化,進一步完善一體化統計監測數據庫的儲存應用體系,實現統計一體化、流程電子化、數據標準化。此外,要以建立服務型政府為導向,健全適應跨區域要素流動和產業協作的服務機制,把政府的工作是否有利于實現經濟區整體利益最大化作為出發點和落腳點。

3.2 構建跨越屬地邊界的利益共享機制

要素暢通和產業協作的核心障礙在于“地方利益與區域共同利益之間的沖突”這一深層次問題沒有得到有效化解。受行政區經濟的影響,地方政府在決定自身的行動策略時都遵循自身利益最大化的行為邏輯,而非區域共同利益最大化。而要推進跨區域要素流動和產業協作,則必須按照平等協商、權責一致的原則建立與之相適應的利益分配和聯結機制。

一是率先搭建財稅利益分享的政策框架。對于地方留存稅收部分,協作區域可協商確定稅收共享范圍、稅收分享比例、解繳地點和解繳方式。二是創新跨行政區財稅核算方式,制定經濟指標跨區分算細則。無論是企業和項目的轉移還是人才和技術的流動,都會在短期內對轉出地的財政等造成一定的損失,故應針對轉出地和轉入地的利益沖突探索新型利益補償機制,除設定稅收分成的緩沖年限外,還應從政策層面研究制定GDP指標分解的具體細則。三是對新設企業形成的稅收增量屬地方收入部分實行跨地區分享。建立跨行政區財政協同投入機制,按比例注入開發建設資本金,統籌用于區域發展和建設。對于科技專利等非實體要素,則應設計公平合理的區域技術轉移體系,依據價值大小商定技術產權比例,以股權合作等方式建立收益分配機制。四是引導建立重點領域市場化的“分利聯盟”。建立區域經濟“分利聯盟”的前提在于能否為“合作伙伴”提供既不能由自己創造又不能輕易通過市場機制獲取的戰略資源,這類戰略資源通常包括技術資源、商業資源和社會資源。其中,技術資源代表新技術、新工藝、新產品,商業資源代表技術落地轉化所需要的支持資本,社會資源則代表企業、商會、協會等關系網絡。在這些重點領域,應以市場化的手段逐步減小以企業屬地為原則的各項制度障礙,通過兼并重組、集團化、交叉持股等方式推動戰略資源的市場化整合,從而有效減少不必要的低效競爭。

3.3 強化優質產業要素的空間高效統籌

在行政分割的體制下,地方政府惡性競爭的另一個表象是產業園區的同質化。地方政府都期望通過設立名目繁多的產業園區來吸引投資,促進龍頭企業和大型項目落地,以形成產業集群和提升地方競爭力。但由于資源稟賦類似,且各地出于自身發展的考慮追求“大而全”的產業體系,主導產業趨同現象較為常見。

優化區域產業要素的空間布局,首先要將區域產業園區進行統籌、整合及銜接,以優化資源配置、減少重復投入、降低運營成本。以區域內高等級的產業園區為主體,通過委托代管、合作共建、“一區多園”等模式,對空間相鄰、產業類型相近的其他園區進行空間整合和體制融合。對于不符合國土空間總體規劃、等級低、規模小、效益差的產業園區,應予以撤銷取締,取消其名稱,撤銷其管理機構,收回各項管理權限。對于園區內有利于區域長遠發展的企業用地,可以作為零星工業用地予以保留,不符合保留要求的應該全部做到“兩斷三清”。

同時,需要整合區域內的優質農業、歷史文化、自然生態等資源。首先,應引導各類資源在空間上建立有機聯系,通過各類要素在空間上的有效配置,實現區域市場共享、功能互補和協同發展。其次,應圍繞核心要素和重要節點,強化區域產業空間的軸帶聯系,促進“點—線—面”產業空間的加速遞進,最終構建覆蓋面更廣、鏈接更緊密的網絡型區域產業格局。例如,長三角的G60科創走廊、珠三角的廣深科技創新走廊就是創新要素空間統籌整合的典型,通過“集聚—擴散”的路徑形成資源與功能高效分工協同的結構,真正打破行政區邊界的空間限制。

3.4 搭建先行協作探索的空間示范載體

改革需要“試驗田”,體制機制的創新需要載體來落地實施,形成先行先試的示范作用。搭建先行示范載體,共建產業合作園區,是全國各地普遍采用的跨區域產業協作方式,也是探索經濟區與行政區適度分離改革的“天然靶場”。

針對共建產業合作園區,建議以統籌銜接產業總體空間格局為基礎,充分利用現有園區,避免再造產業新城,盡量提高存量產業空間發展的效率。對于確實能在新舊動能轉換中起到先行示范作用的重大項目,需要拓展、增設產業園區的,可以研究新增開發建設用地。同時,要解決因管理人員行政歸屬不同而造成的合作園區發展理念、運營方式存在分歧的問題。建議賦予合作園區更高的行政管理權限和等級,在省級權限范圍內,除法律法規另有規定外,將可以下放到合作園區的經濟管理權限予以下放,特別是建議財政收支直接與上級省市政府掛鉤,實現合作園區財政預算獨立。

4 成渝地區閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)的要素暢通與產業協作實踐

在我國,行政級別的差異對產業政策權限和資源調配能力的影響較大,同時行政級別往往與城市規模高度相關,高級別行政單元通常對應更大規模的城市。在評判行政力量對經濟區的干預時,很難界定高行政級別城市對經濟要素集聚更強的引力是由于行政因素本身的干擾還是規模效應等客觀市場規律的使然。相比之下,對同等級別城市的探討更能反映經濟區與行政區適度分離給跨區域要素流動和產業協作帶來的直接影響。加之中小城市間的產業協作一直是區域協調發展的難點,行政區經濟對中小城市的影響也更加突出。因此,本文選取位于成渝地區雙城經濟圈范圍內的閬中市、蒼溪縣、南部縣的區域協作為案例(圖3),試圖在成渝地區雙城經濟圈建設的宏觀戰略之下,從微觀層面探索經濟區與行政區適度分離的做法。

圖3 閬中市、蒼溪縣、南部縣在成渝地區雙城經濟圈的區位圖

閬中市、蒼溪縣、南部縣位于四川東北部,屬于川東北經濟區,總人口約300萬。三縣(市)分別隸屬于兩個不同的地級市,其中蒼溪縣隸屬于廣元市,閬中市與南部縣隸屬于南充市,三縣(市)的縣城相距不到30 km,空間相近、山水同脈、文化同根、民間相通。閬中市在文化旅游引領的三產服務業方面優勢明顯,蒼溪縣以生態農業和休閑農業為特色,南部縣則在加工制造業方面表現突出,三縣(市)有條件、有基礎形成錯位互補發展的產業鏈條。當前,三縣(市)協同發展的意愿強烈,迫切希望通過“抱團借力”的方式,聯合對接成都市、重慶市等中心城市的優勢資源,提升次區域的整體競爭力。然而,從現實情況看,三縣(市)的行政等級較低,且分屬于南充市、廣元市兩個地級市,資源統籌難度較大,行政壁壘對要素流動的束縛較明顯,亟需從經濟區與行政區適度分離的角度另辟蹊徑,強化跨區域產業協作的內在動力。

4.1 以政策共享推進經濟區與行政區適度分離

政策試點是我國特有的治理策略和政策工具,國家部委和各級政府賦予地方的先行先試權限,是地方發展最核心的政策紅利之一。因此,閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)的政策互通共享也應從試點政策出發,梳理三縣(市)在國家級、省級層面獲得的試點示范,積極探索試點紅利的共享,通過優惠政策的趨同促進產業要素在三縣(市)的自由流動??蓢L試將部分試點改革拓展至三縣(市)范圍,以工信部長期定點幫扶為例,南部縣作為定點幫扶縣可享受包括國家技改扶持政策在內的多項優惠政策,閬中市、蒼溪縣可爭取與南部縣聯合申請相關技改政策;再以南部縣獲得的成渝地區雙城經濟圈縣域集成改革試點為例,應促進閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)從基礎設施、產業發展、協同創新等方面共同進行改革探索。除了上級政府賦予的特殊政策權限,三縣(市)政府自主制定的招商引資、產業扶持、稅收優惠政策等也應逐步趨向一致,以減少政策差異對產業要素空間配置優化的干擾。

4.2 以分類考核創新指引產業協作方向

為激發各區縣的經濟發展活力,構建各具特色、競相發展的區域經濟新格局,四川省政府出臺了《四川省縣域經濟發展考核辦法》,其核心是按照“統一指標、分類賦權”的方式將全省183個縣劃分為四大類別,實行分類考核。其中,閬中市和南部縣屬于重點開發區縣,蒼溪縣屬于農產品主產區縣,三縣(市)應通過差異化的考核方式,明確不同的產業發展定位,增強跨區域產業協作的互補性;同時,應著力實施一體化導向的部門考核機制,將反映市場一體化、交通一體化、要素自由流動等協同水平的相關指標納入考核。此外,為了強化部門之間的橫向與縱向聯系對接,增強協作效率,還應建立部門對接協作臺賬,并積極與川東北經濟區發展推進辦公室進行充分對接,在頂層設計、決策執行等方面實現縱向貫通。

4.3 以利益機制優化增強產業協作動力

當前,閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)跨區域要素流動的主要障礙體現在成本共擔與利益共享方面,有必要通過機制創新激活三縣(市)參與產業協作的積極性。應針對三縣(市)產業發展目標、收益分割、產業兼容、風險合作模式之間的相互關系進行整體性的制度安排,根據項目的引入、可供開發的土地總量、存量稅收、重大基礎設施投入等經濟要素綜合計算股份比例,作為分配跨區域產業協作利益的依據,以此建立能夠真正實現成本共擔與利益共享的聯結合作機制。

4.4 以要素空間統籌提升產業協作效率

產業協作的精準度不足是區域產業合作面臨的普遍難題,因此有必要以精準協同為目標,通過明確產業協作空間指引加速區域資源的串聯整合。首先,對閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)的文旅資源、工業園區和農業基地等產業空間要素進行全面梳理與分析,基于對現狀布局特征及未來發展趨勢的研判,依托212國道、蘭海高速公路等重要的區域交通廊道,以及嘉陵江、構溪河等區域生態廊道,統籌布局三縣(市)的文旅、工業、農業三大產業板塊,提升區域的產業規模集聚效應,強化區域產業的軸帶聯系(圖4~圖6)。其次,繪制三縣(市)一體化的產業地圖,彌補產業和空間之間的信息不對稱,推動重大項目與產業地圖精準匹配、快速落地。最后,完善現代物流、網絡通信、包裝設計、金融服務、電商市場等中心和平臺的布局,強化三縣(市)產業配套體系建設。

圖4 閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)文旅協同發展布局圖

資料來源:根據《閬中蒼溪南部一體化協同發展總體戰略規劃》繪制。

圖5 閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)工業協同發展布局圖

資料來源:根據《閬中蒼溪南部一體化協同發展總體戰略規劃》繪制。

圖6 閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)農業協同發展布局圖

資料來源:根據《閬中蒼溪南部一體化協同發展總體戰略規劃》繪制。

4.5 以先行載體建設形成產業協作示范

江東、百利、滿福壩片區分別是閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣(市)未來承載產業發展的主要功能區,多項工業、旅游、健康等重大項目均在這三大片區建設。因此,應率先將江東、百利、滿福壩片區打造成為三縣(市)跨區域產業協作的先行示范載體,形成“一區三園”的模式,以點帶面推動三縣(市)的要素流動與區域合作。對于先行示范載體,一是要強化工業用地的集聚,提升園區內工業用地的畝均效益,加強研發與制造、旅游與工業的融合發展,推進企業不斷轉型升級,適度融入服務、居住等城市功能,促進產城融合;二是要率先探索飛地模式“升級版”,出臺“區域股份合作制”操作方案,探索“存量不動+增量分成”的合作模式,避免同類項目重復建設或盲目擴大生產規模,提高總體投資效益。

5 結語

無論是實踐領域還是學術領域,對如何更有效地推動跨區域產業協作這一議題的探討都常談常新。本文試圖從暢通要素流動的視角來尋找破解產業協作困境的新路徑,重點關注產業協作深層動力機制、激勵機制和空間統籌的優化,以打破制約經濟運行的行政壁壘,實現產業協作治理方式的創新。值得注意的是,要提升區域產業協作成效,真正地實現經濟區與行政區適度分離,必須從理念上重視市場主體在區域協作中的關鍵性作用,充分發揮市場主體在產業選擇、布局優化、集鏈成群和行業自律等方面配置資源、傳遞需求的重要作用,以市場力量的釋放助力區域經濟的高質量發展。


作者簡介:

劉長輝,注冊城鄉規劃師,現任職于中國城市和小城鎮改革發展中心。

周 君,通訊作者,高級工程師,注冊城鄉規劃師,現任職于中國城市和小城鎮改革發展中心。

王雪嬌,規劃師,現任職于中國城市和小城鎮改革發展中心

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