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【CCUD獨家觀點】矯雪梅 張雪原等:生態產品價值實現在三類空間落地難點與規劃應對

來源:城市中國網 發布時間:2022-10-13 點擊次數:4661

摘要:生態產品價值實現是生態文明建設的重要路徑,隨其頂層設計的進一步完善和基層的深入實踐,從國土空間規劃方面加強落地保障變得日益重要。從生態產品概念、分類、價值核算等理論概念出發,總結出生態產品價值在生態、農業、城鎮三類空間差異化的實現路徑和國土空間規劃保障生態產品價值實現的切入點,進而針對生態、農業、城鎮三類空間,梳理了生態產品價值實現在國土空間規劃中落實的難點和現實訴求,并提出生態產品價值實現在國土空間規劃三類空間落實的規劃建議。

作者:矯雪梅   張雪原   孫雯   胡繼元

       引言
       生態產品價值實現是打通綠水青山和金山銀山之間轉換通道的重要舉措,是實現生態文明建設的重要手段。生態產品概念本身出自政府文件,最早見于2010年發布的《全國主體功能區規劃》。中共“十八大”提出要增強生態產品生產能力,后續中央文件提出保護自然就是保護和發展生產力?!笆糯蟆睂ι鷳B產品的認識和要求進一步深化,明確要求要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。2018年在深入推動長江經濟帶發展座談會上,習近平總書記明確要求選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現試點。2021年,中辦、國辦發文《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》,通過明確建立生態產品調查監測機制、建立生態產品價值評價機制等六方面主要任務,對生態產品價值實現進行了頂層設計。在中央的指示精神下,各地也紛紛開展生態產品價值實現試點工作??梢钥吹?,伴隨我國生態文明建設的深入,生態產品及其價值實現理念由最初國土空間優化的一個要素逐步轉變為生態文明建設的核心理論支柱,但作為理論原點的國土空間視角,目前對生態產品價值實現的理論支撐已顯滯后。國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據,理應為生態產品價值實現提供支撐。目前無論是政府頒布的技術指南,還是學術界,對國土空間規劃如何支撐生態產品價值實現均少有提及,不夠深入。本文將深入討論國土空間規劃對生態產品價值實現支撐的切入點,梳理生態產品價值實現在國土空間規劃中落實的難點和現實訴求,將生態產品價值實現的要求在國土空間規劃的生態、農業、城鎮三類空間中予以更加明確落實,為各級國土空間規劃保障生態產品價值實現提供切實可行的手段和措施。

一、理論基礎

1.1生態產品概念、分類、價值核算

從概念來看,生態產品既包括物質產品也包括服務產品,既可以是生態系統自行生產的清潔的空氣、水源,也可以是人類勞動共同參與產出的農林產品等[1-3] 。生態產品分類按照表現形式可分為生態物質產品和生態服務產品[4],或分為有形產品、支持調節服務、美學景觀服務等[5,6];按照經濟屬性可分為公共性、準公共性和“私人”生態產品等[2,7,9];還有的研究從生態產品的供給與消費特征出發,將生態產品分為12種類型[10]。目前國內開展生態產品價值核算實踐中,主要采用生態系統生產總值(Gross Ecosystem Product,GEP)進行替代核算,生態系統生產總值是指一定區域在一定時間內,生態系統為人類提供最終產品與服務的總貨幣價值[11]。
      1.2生態產品價值在生態、農業、城鎮三類空間中的實現路徑
      生態、農業、城鎮三類空間均需促進生態產品價值的實現,且實現路徑上具有較大差異。生態產品價值實現首先始于對生態資產的保值增值,其為生態產品價值實現的先決條件。其次應對區域生態產品價值進行識別,可從物質產品生產、調節環境質量和生態文化服務三個方面進行分類識別,進而找出適宜的路徑方向。將識別出的生態產品價值,選擇適宜的載體或切入點,通過物質產品生產交易、環境調節增值交易、生態文化旅游發展等方式開展生態產品經營開發,策劃并實施項目,以實現生態價值的兌付。通過生態產品的價值實現,將獲取的收益進一步用于生態產品保值增值,形成生態保護和經濟發展相互促進的良性循環模式。生態、農業、城鎮三類空間是國土空間規劃管控中重要的功能區劃,生態空間雖然是生態產品的主要生產空間,但農業和城鎮亦生產生態產品,均需促進生態產品價值的實現。三類空間所包含的生態產品類別和價值量均具有較大差異性,而生態產品價值實現的路徑選擇往往取決于生態產品本身價值的特征,因此三類空間在生態產品價值實現的路徑上也具有較大差異。

1.2.1 生態空間的生態產品價值實現路徑

生態空間可采用清潔能源開發、林業發展、生態旅游等實現路徑。生態空間是生態系統服務功能重要區域,山水林田湖草沙生態要素豐富,生物種類多,生態產品類別豐富且價值量大;同時,生態空間具有維護區域生態安全的重要責任,保護要求高,且往往遠離城市,開發建設受限較大。因此,物質產品生產交易、環境調節增值交易和生態文化旅游發展均可適用于生態空間,可采用清潔能源開發、林業發展、生態旅游等方式進行生態產品價值的轉化實現。

1.2.2 農業空間的生態產品價值實現路徑

農業空間可采用生態有機農牧產品生產等實現路徑。農業空間是糧食、蔬菜、水果、肉類等農牧產品的供給地,生態要素相對單一,以農田為主;同時,農業空間開發建設準入相對較為寬松,且往往交通條件較為便利。因此,以農牧產品生產的物質產品生產交易是其生態產品價值實現的主要路徑,生態條件極好的地區可考慮培育生態有機農牧產品,同時可配合農業觀光旅游等方式。

1.2.3 城鎮空間的生態產品價值實現路徑

城鎮空間可采用房地產開發溢價、科普教育、體育健身、休閑娛樂等實現路徑。城鎮空間內生態產品分布相對較少,主要以綠化景觀等形式表現;同時,城鎮空間為居民消費中心,人流密集,生態產品可就近消費,投入產出效率高。因此,物質產品生產交易較難在城鎮空間實現,基于綠化空間的環境調節增值交易和生態文化旅游發展是主要實現方式,如依托綠色開敞空間的房地產開發溢價、科普教育、體育健身、休閑娛樂等方式。

1.3國土空間規劃保障生態產品價值實現的切入點

自然資源是生態產品價值實現的基本承載體,而基于自然資源管理的國土空間規劃則為生態產品價值實現明確了基底框架[15]。國土空間應將生態產品價值作為戰略導向安排各類自然資源要素的保護與利用,并為生態產品價值實現的具體路徑提供空間保障。
      從供給端和需求端兩端發力,以國土空間規劃保障生態產品價值實現。生態產品價值實現過程中具有空間實體性的主要為生態資產和生態商品、服務、權益兩種狀態,分別代表供給端和需求端。生態資產連接供給端,需要通過保護和修復實現保值增值,國土空間規劃可通過劃定保護紅線、永久基本農田、城市綠線等方式保障生態產品的可持續供給。生態商品、服務、權益連接需求端,需要通過提供消費場景及設施,使生態產品順利進入市場進行交易變現,國土空間規劃可劃定建設空間以保障需求順利對接。此外,國土空間規劃還可以在價值實現過程中對生態產品生產加工予以空間保障。

圖1 國土空間規劃保障生態產品價值實現的切入點

二、生態產品價值實現在國土空間規劃中落實的難點和現實訴求
       2.1生態空間中生態紅線內生態產品價值實現難度大
       生態旅游和清潔能源等方式由于生態紅線劃定范圍較大、且管控嚴格,導致生態價值實現難度大。以青海省為例,依據國家標準《旅游資源分類、調查與評價》(GB/T18972-2017),旅游資源分為四個等級,分別是五級、四級、三級與普通級。青海省五級資源10處,四級資源41處,三級資源80處,其中玉樹州、果洛州的旅游資源單體最多,分別是145處、126處。而玉樹州和果洛州地處三江源地區,也是“中華水塔”的重要水源補給地區,因此大部分地區被劃為生態紅線,根據目前生態紅線的管控要求,劃入生態紅線的大部分區域限制進入,“年寶玉則”、“阿尼瑪卿雪山”等重點旅游景區都因開展生態保護工作而關閉,當地旅游收入斷崖式下降。在國土空間規劃中,不應只是完成生態紅線劃定工作,而是應該在保護生態系統各項功能的前提下,細致研究如何實現生態紅線內的生態產品價值轉化。清潔能源發展是生態產品價值轉換中的重要途徑,即將太陽能、風能、水能等自然能源轉化為電能和熱能。目前青海省在太陽能和風能發電中處于全國領先地位,全省新能源光伏可開發總量35億千瓦,風電技術可開發容量7500萬千瓦以上,具備打造國家清潔能源產業高地的資源條件,2020年底的光伏裝機容量僅為1580萬千瓦,占可開發量的0.45%,風電裝機843萬千瓦,占可開發量的11.24%,若光伏發電達到理論開發總量35億千瓦,光伏產業園區因要鋪設光伏矩陣收集太陽能,需要占用大面積用地,且光伏矩陣應利用荒漠化土地。根據2015年《青海省第五次荒漠化及沙化監測成果報告》[16],青?;哪恋孛娣e19萬km2,主要分布在柴達木盆地、共和盆地、青海湖環湖周圍、黃河源頭和長江源頭,按最新的生態紅線劃定方案,占全省42%的國土面積被劃為生態紅線,約為30.2萬km2,且三江源地區大部分被劃為生態紅線,因此生態紅線內勢必有大量的荒漠化土地,如果僅靠生態紅線外的土地發展光伏產業,一是生態紅線內的荒漠化土地靠人工修復將產生巨額的資金投入,二是將占用生態紅線外大量的建設用地指標。
        2.2農業空間中的生態產品價值實現質量效能低

農業空間由于土地利用的不當或粗放,導致農產品生態價值轉換存在效率較低的問題。一是農牧業生產過度消耗生態資源,耕地和牧草地的可持續生產能力面臨威脅。如黑龍江農業大市綏化,寒地黑土面積約有173萬hm2,約占全市耕地面積的90%,由于墾殖造成資源過度開發,加上不合理的耕作方式、土壤侵蝕等,造成黑土層變薄,有機質含量下降,黑土地生態功能面臨持續退化。目前,內蒙古、四川、西藏、甘肅、青海、新疆六大草原省區,牛、羊的飼養總量分別約為1978年的2倍和3倍[17]。部分草原超載過牧問題突出,青藏高原整體的草畜平衡指數長期處于70%左右(草畜平衡指數>15%即為超載,越高表示超載情況越嚴重)[18],導致草原質量不斷下降,并導致地表裸露和沙化加劇、鼠蟲病害多發等一系列問題,進而危害生態產品的持續產出。二是耕地建設標準不高制約農產品產出效率。我國優質耕地資源相對緊缺,全國耕地平均等級僅為4.76等,近年來國家大力推進高標準農田建設,但目前已建成高標準農田僅占耕地總面積的40%,大部分耕地仍然存在著田塊細碎化、耕地質量不高、基礎設施薄弱、抗災能力不強等問題。三是農牧產品生產的附加值提高面臨土地瓶頸。農村缺少規?;庸どa用地保障,制約深加工發展。同時,由于一直沒有建立起休閑農業與鄉村旅游的用地管理制度,大部分配套服務設施項目由于缺少建設用地指標而難以實施落地,嚴重制約了休閑農業與鄉村旅游的發展。在此背景下,出現了大量缺乏監管的項目,布局隨意性較大,部分甚至觸碰了“紅線”。2018年全國集中開展的“大棚房”問題清理專項整治中,共排查出“大棚房”問題16.8萬個左右,涉及占用耕地0.87萬hm2。

2.3城鎮空間中的生態產品價值實現形式單一
       生態產品價值實現在城鎮空間中存在對山水資源利用不足的問題。生態價值轉換主要是發展觀光旅游、濱水地產和養生休閑等產業,通過對山水系統的利用,創造較好的生活游憩環境,提升周邊區域的土地價值但很多城市對城市中重要山體水體利用不好。目前存在的問題是對城鎮空間中的生態產品利用不足,以北京市溫榆河為例,溫榆河自古就是北運河的重要水源補給,新中國成立后,溫榆河成為北京東北方向主要的排水河,為了增強排洪能力進行了截彎取直,河道流速雖然變快,但削弱了自凈能力,河水被嚴重污染,生態系統因此受到破壞,也造成水資源浪費。同時濱河岸線缺乏系統性規劃,因大量的別墅區和高爾夫球場等封閉私有化性質用地占據核心濱水地帶、大面積野生自然岸線未得到充分利用、已建綠道岸線親水環境較差、現狀旅游偏于低端化等諸多問題,導致濱水空間使用效率低下,公眾難以進入,生態旅游發展滯后,整體區域價值不高。溫榆河的生態價值沒有被很好的利用,一直作為順義、朝陽和昌平的三區交界邊緣地帶,沒有帶動周邊區域的發展。在國土空間規劃中若對此類位于城鎮空間中重要的山體水體不進行細化利用,良好的生態資源產品價值不能充分轉化。

三、生態產品價值實現在國土空間規劃三類空間落實的規劃建議

3.1精細化管理生態空間內的生態產品價值實現區域
       對生態空間中各類生態資源制定精細化價值轉換策略。首先應對生態空間中自然資源進行生態價值評估和摸底,對于劃入生態紅線的自然保護地等核心保護區,除必要的生態保護和考察活動,禁止人為活動;而對于紅線內其他區域,根據《生態保護紅線監督辦法(試行)(征求意見稿)》[19]中要求,嚴格禁止開發性、生產性建設活動,僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。建議生態紅線內非核心保護、具備旅游開發條件的區域,采取景區限流、新能源電瓶車集中游覽等對生態環境不造成破壞的方式適度發展旅游,在嚴格監管的情況下“游樂”在區內,“吃購娛”在區外。太陽能光伏矩陣因人為活動較小,同時可有效遮擋強烈光照對土壤的照射,同時光伏矩陣需要通過定期清洗維護減少沙塵污染,因此對降低荒漠化程度具有積極意義,建議在生態紅線內的非核心區域,尤其是劃入到生態紅線內的荒漠化地區建設分布式光伏設施,能并入國家電網的并入電網,不能并入國家電網的可就地為本地居民生產生活和生態保護工作提供電能和熱能。對于未劃入生態紅線的生態空間,如果該光伏用地占用非建設用地,如占用草地,既沒有影響光伏板的正常使用,又沒有影響正常的牧業發展,前提是光伏使用不破壞植被層,那么光伏板不占用建設用地,在變更調查中依舊為原地類,按照相關用地統計。其中涉及建設用地指標的只有管理用房,變電站,儲能設備,箱變及部分檢測或進場道路等,這部分用地指標很小,不需要將大面積的光伏矩陣占地全部轉成建設用地指標,既實現了生態價值轉換又沒有浪費寶貴的建設用地指標。

3.2高效化夯實農業空間內的生態產品價值實現基礎

優化土地利用方式和結構,提升農牧產品的產出效益和質量。一是保護耕地和牧草地的可持續生產能力。加強農業空間內耕地質量保護與提升,將黑土等優質耕地劃為永久基本農田,并結合劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區,實行最嚴格的保護,推動過度墾殖耕地退耕還林還草還濕,使農田生態與森林生態和草地生態相協調,有效提高耕地特別是永久基本農田綜合生產能力。超載是草原退化的主要根源,為確保草畜平衡,涉及草原的地區,在編制國土空間規劃中,應將解決超載過牧問題作為一項重點任務,對合理控制載畜量予以一定指引,納入法定文件中,為后續管控提供法律依據;同時根據草場破壞程度,劃定一定的休牧區,以促進草場質量恢復。二是加快推進耕地整治。應進一步增加高標準農田占比,并根據山地、丘陵、平原等地形地貌,以及土壤類型、耕地主要障礙因素等劃分高標準農田建設類型分區,根據不同類型區提出不同的建設指引。鼓勵普通農業向生態有機農業轉變,加強空間保障。三是為農牧業多元化發展提供足夠的空間保障。農業空間劃定后應進一步探索建立多元化的鄉村產業用地供應方式,如通過鄉村閑置集體建設用地的綜合整治、“四荒”地的再利用、城鄉建設用地增減掛鉤等。對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閑農業和鄉村旅游項目,給予建設用地指標扶持。允許各地在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留一定比例的建設用地機動指標,支持零星分散在農業空間中的鄉村文旅設施建設及農村新產業發展。

3.3復合化豐富城鎮空間內的生態產品價值實現路徑

在國土空間規劃中對城鎮空間中具有生態價值轉化條件的水體、山體及其周邊區域進行系統性規劃。打破傳統用地使用模式,在濱山濱水等景觀資源較好的城鎮建設用地上不僅僅規劃居住用地,而應該增加公共服務設施用地,以山水自然資源激活旅游產業和休閑產業,植入新產業新業態,通過構建感知自然、感知文化、感知歷史等多功能的濱山濱水空間,達到水體保護、山林修復、再生補給、消除黑臭、緩解熱島等目標,同時提升山水景觀資源對城市的公共服務作用。

結語

生態產品概念本身源于《全國主體功能區規劃》,是基于國土空間管控提出的重要理念,但從近些年的進展來看,國土空間規劃的跟進稍顯滯后。本文梳理了生態、農業、城鎮三類空間的生態產品價值實現路徑,從國土空間規劃角度提出,生態產品價值實現面臨生態空間中生態紅線內生態產品價值實現難度大、農業空間中的生態產品價值實現質量效能低、城鎮空間中的生態產品價值實現形式單一三大難點,并提出精細化管理生態空間內的生態產品價值實現區域、高效化夯實農業空間內的生態產品價值實現基礎、復合化豐富城鎮空間內的生態產品價值實現路徑三項改進建議。需要指出的是,本文更多側重于國土空間規劃如何保障生態產品價值實現,如需對生態產品價值實現予以完善的保障落地實施,須建立全面的國土空間保障機制。

 

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