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【CCUD獨家觀點】張曉婧、戴昳雯等:少子老齡化背景下社區“一老一小”代際融合設施建設研究

來源:規劃師雜志 發布時間:2022-11-11 點擊次數:2251

摘要:隨著我國少子老齡化的進一步加深及土地、資金等要素的短缺,統籌推進城鄉養老托育服務的發展,成為今后我國積極應對老齡化問題的一項重要措施。文章引入代際融合理論,通過對北京市養老托育服務設施開展實地調研,剖析北京市社區“一老一小”代際融合設施建設面臨的挑戰,借鑒國內外相關研究與實踐經驗提出相應的規劃建議,旨在協助研究人員、從業人員和決策者努力創建“一老一小”代際融合設施,為跨代和老齡友好社區的建設提供資源與基礎,以此應對少子老齡化社會的諸多挑戰。

 

2021年中國人口達14.12億,出生人口較2010年下降了33.12%;60歲及以上老年人口數量從1.77億增加到2.64億,增長了49.15%,占總人口比重達18.7%。聯合國秘書處經濟和社會事務部(UNPD)人口司預測,至2050年中國人口將降低至11億左右。人口老齡化、少子化是社會經濟發展的趨勢,也是我國今后很長一個時期的基本國情,城鄉將面臨更加緊迫的養老托育服務設施需求。

為應對這些挑戰和趨勢,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《“十四五”規劃》)專門提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”,以“一老一小”為重點完善人口服務體系,推動實現適度生育水平。2020年12月,國務院辦公廳印發了《關于促進養老托育服務健康發展的意見》,統籌推進城鄉養老托育服務健康發展,在城市居住社區建設補短板和城鎮老舊小區改造中統籌推進養老托育服務設施的建設。養老托育服務設施解決的是人口兩端不同人群的社會保障問題,考慮到老年人和幼兒是社區服務的主體,在面臨大量社區特別是存量社區建設用地、室外活動場地、設施用房等空間資源非常有限、養老服務設施運營資金不足的現實困境下,若不統籌推進“一老一小”服務設施建設,則很難實現以上戰略目標??梢?,若要持續增加普惠型服務的有效供給,更進一步地改善基礎設施條件,建設“一老一小”代際融合設施是未來社區建設發展的重要方向。

一、代際融合理論的內涵及相關研究

1.1 代際融合理論的內涵

雖然學界對于代際融合有多種定義和理解,但是對于以下3個特征已基本達成共識:來自不同代的人(在不同時期和年齡的主體的意義上)參與代際融合;參與代際融合旨在實現有益于每個人及其所生活的社區的目標和活動;參與者保持設施分享關系。

居家養老模式能夠使老年人安全、獨立、舒適地生活在自己的家庭和社區中,由此受到了全球老年人的歡迎,越來越多的老年人和嬰幼兒進入社區養老托育中心。而代際融合設施較多用于社區老年人及幼兒這類需要特殊關注的群體,旨在使老年人與幼兒聚集在一起,進行有目的、有益的活動,包括共同的學習和指導活動、表演活動,以及將當地學校與社區聯系起來,或加強幼兒園與護理院之間的合作等。

“一老一小”代際融合設施是一種對老年人友好的公共服務設施,特別強調社會和物理環境,支持跨代的社會互動、交流和合作。而且,通過整合老幼共同活動空間,也有利于節約設施的建造和人力成本。作為促進就地老齡化的一種設施,“一老一小”代際融合設施的建設在國外得到了普遍推廣。

1.2 國外相關研究

相互依存和代際融合對于促進積極的老年生活方式,以及減少負面的老齡歧視、孤獨和社會隔離等極其重要。歐美國家興起了研究代際融合設施的熱潮,但由于老年人和幼兒的生活特點是有更多的閑暇時間,存在長期的密切聯系,歐美國家的研究重點在于關注代際融合設施的內容與模式及其對老年人和幼兒的影響。很多國家嘗試配建“一老一小”融合型設施和空間,尤其以美國、日本、德國3個國家的代際融合設施為代表(表1),這些設施按照融合程度可以分為間接融合型、半融合型、完全融合型3種類型(圖1)。

表1 美國、日本、德國代際融合設施的對比分析

圖1 “一老一小”代際融合設施功能融合示意圖

(1)間接融合型。美國的代際學習中心仍然將老年人和幼兒的主要生活空間設置在獨立不同的建筑內,二者只是共用公共參與性空間和戶外公共空間,一起參加各種活動,如音樂、舞蹈、繪畫、餐飲、講故事等活動。該類代際融合設施仍以空間分割為主,在空間內開展有限的代際互動與交流活動。

(2)半融合型。日本的老幼復合型設施是由社區養老設施轉變而來的,主要形成兩種融合形式:一種是養老和托育功能空間分布在同一棟建筑的不同樓層;另一種是養老和托育設施設置在同一個公共活動空間的不同建筑內。該類代際融合設施的主要功能和空間融合度不夠,雙向互動不足。

(3)完全融合型。德國的多代屋經過幾輪優化演進,形成了多代共融的設施模式,尤其以老幼共融設施為主。針對老年人和幼兒的生活習慣等差異,多代屋中設置有3類空間:①老年活動空間,即主要為老年人提供老年護理、休憩等服務的空間;②幼兒活動空間,即單獨為幼兒提供學習指導、休憩等服務的空間;③老幼公共活動空間,即主要為老年人和幼兒提供共同交流、娛樂休閑服務的共享空間,該類空間與前兩類空間連接,老年人可以幫助照顧幼兒,幼兒也可以為老年人的生活帶來活力和童趣。

1.3 國內相關研究

迄今為止,我國關于“一老一小”代際融合設施的研究主要集中在共居住宅集合模式、公共空間和鄰里層面的跨代活動方面,側重于案例研究,且主要研究了德國、日本、新加坡、美國等國家的老幼復合型設施的功能及設計重點。我國的“一老一小”代際融合設施建設尚處于探索階段,部分地區主動探索建立老幼綜合服務中心,但此類設施以提供養老服務為主,其兒童服務內容以圖書借閱和不定期活動為主;部分社區養老服務設施在實際運營中遇到困難后,會將托育和兒童課后托管等服務也納入養老服務中。我國真正采用“一老一小”復合服務模式的運營機構分別位于武漢市、南京市和貴陽市,僅有3家,“一老一小”代際融合設施的理論研究和實踐都比較薄弱。

本文對北京市中心城區內的社區進行調研,針對社區的養老托育功能和老幼需求,通過微信公眾號、網站等平臺展開在線問卷調查,調查范圍覆蓋了北京市中心城區6個區,共有536人參與。同時,實地調研了30多個社區的養老服務驛站及托育設施配置情況。在此基礎上,通過分析北京市建設“一老一小”代際融合設施面臨的挑戰,提出相應的規劃策略,以期對我國其他城市有所借鑒。

 

二、社區“一老一小”代際融合設施建設面臨的挑戰


2.1 “一老一小”代際融合設施的剛需強烈,建設缺少空間規模

2021年,北京市中心城區60歲以上的老年人達429.9萬。2018~2021年,北京市中心城區新生嬰兒共計33.5萬,在調查中超過92.5%的家庭表示有使用社區養老和托育設施的需求。

依照目前社區養老設施的建設情況,北京市全市已建成647家大、中、小型三級不同規模的社區養老服務驛站,雖然基本實現了城鄉全覆蓋,但是養老服務驛站提供的服務與老年人的需求不匹配(圖2)。一方面,大量老年人的日常需求無法得到滿足。問卷調查結果顯示,餐飲服務和醫療保健被認為是社區養老服務驛站最應具備的功能,但調查中僅有5.28%的社區養老服務驛站內設有醫療機構,另有29.04%的社區養老服務驛站采用與醫療機構合作的方式提供服務,60%以上的社區養老服務驛站無法提供相關服務。超過90%的社區養老服務驛站在設立之初就安排了助餐功能并配備了相應的空間,但在后續運營中因規模小、成本高等因素而擱置。另一方面,社區養老服務驛站存在功能空間利用率不高的問題。北京市有81.52%的社區養老服務驛站提供短期照料服務,但有44.55%的社區養老服務驛站床位數在5張及以下,床位數在10張以上的社區養老服務驛站的入住率則普遍在50%~80%,但部分空間使用效率不高,造成社區資源的閑置和浪費(圖3,圖4)。

圖2 北京市社區養老服務驛站功能需求調查統計分析示意圖

圖3 北京市某小型社區養老服務驛站現狀功能空間利用示意圖

圖4 北京市某中型社區養老服務驛站現狀功能空間利用示意圖

托育方面的主要問題在于設施總量嚴重不足。按照國家《“十四五”規劃》每千人4.5個托位的要求,北京市需提供10.35萬個托位,實現約1/3的幼兒入托。2021年北京市實際運營的各類托育機構為351家,托位數為19972個,缺口極大,且已有托育機構中已備案的僅有80家左右。托育階段就近且方便是家長們的普遍訴求,在這方面社區辦托育機構具有天然的優勢,但目前北京市的社區托育服務基本處于空白狀態。在北京市中心城區已進入存量規劃時代的背景下,居住區尤其是老舊小區可挖潛的空間十分有限,許多社區在建設養老服務驛站時已經是“排除萬難”,基本不具備再建設獨立托育設施的可能性。

2.2 缺乏統籌建設標準,難以鏈接老幼跨代使用

(1)缺乏頂層設計引導。我國雖然在政策上鼓勵統籌開發社區老幼公共服務設施,促進老幼共融,但是在社區“一老一小”代際融合設施建設上,全國乃至地方均缺少統籌銜接的規范標準?!冻鞘芯幼^規劃設計標準》是社區養老、托育設施規劃建設最根本的依據。2018年修訂的《城市居住區規劃設計標準》(GB 50180—2018)中,養老和托育設施是按照不同建設類型配置的,老年日間照料中心屬于應配設施,社區建設中必須統一配置并預留建設空間;托兒所屬于非基本公共服務設施,不做強制配置規定,在空間資源相對有限的情況下,這類設施很容易被應配設施擠占,無法得到空間保障?,F行的《城市居住區規劃設計標準》(GB 50180—2018)中雖然提到了設施兼容建設的相關內容,但是缺少對設施可聯合建設的具體指引。此外,目前社區老年設施的新建、改建、擴建主要按照住建部新修訂的《老年人照料設施建筑設計標準》(JGJ 450—2018)執行;托育設施的新建、改建、擴建按照住建部新修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》(JGJ 39)執行?,F階段北京市及其他城市中心城區的存量社區用地緊缺,養老、托育機構一般與商業用房合建合用,缺乏專門針對存量社區改建、擴建類養老、托育設施的建設指引,造成目前大部分社區統籌開展“一老一小”代際融合設施建設的實踐較少。

(2)養老、托育專項規范剛性約束較強。從“一老一小”代際融合設施各自依據的建設標準來看,其均缺少彈性與兼容性。雖然現行的《老年人照料設施建筑設計標準》(JGJ 450—2018)、《托兒所、幼兒園建筑設計規范》(JGJ 39)均對社區養老設施和托育設施建設的用房設計、面積規模等進行了技術性規定,但是剛性約束較強(表2)。例如,兩類設施的建設標準中均具體規定了生活用房、服務管理用房、供應用房、文娛與健身用房、康復與醫療用房等的最小使用面積,新社區在建設養老和托育設施時,必須按照兩個建設標準的要求分別配置功能用房才能通過驗收并進行備案。而從北京市的實際調研情況來看,養老和托育設施中部分生活用房、服務管理用房和供應用房的功能可兼容設置,同時配置會造成部分用房的使用效率不高,造成社區資源閑置浪費。

表2 相關標準對養老設施及托育設施建設的剛性約束

2.3 體制機制不健全,難以推動“一老一小”代際融合設施落地

(1)監管部門分塊管理?!耙焕弦恍 贝H融合設施雖是融合建設,空間同享、功能共建,但設施內部運營仍分割為養老和托育兩個獨立部分。社區養老服務驛站的督促指導、監督管理由民政部門負責,北京市于2020年出臺了《北京市社區養老服務驛站管理辦法(試行)》,對養老服務驛站進行監管,實行動態退出機制。托育設施由衛健委負責監管,尚無明確的管理標準和監管標準。在此情況下,“一老一小”代際融合設施的建設和推動易因監管部門分塊管理、監管標準和力度不一致、職責模糊而忽視運營中出現的問題,造成建設難以推進。

(2)要素難以統籌使用。社區養老服務驛站由于規模不大且采用低償運營的理念,自身盈利能力弱,運營較為困難,主要實行政府兜底的方式,土地及用房由政府無償提供;托育設施采用商業化運營理念,其建設用地屬于居住用地內的社區服務設施用地,然而現狀托育設施大多是通過租賃商業用地建設的,土地要素供給的差異化將制約“一老一小”代際融合設施的整體規劃建設。

(3)政策支持力度不足。建設“一老一小”代際融合設施,不僅可以解決現有資源要素緊缺條件下土地等各類要素支撐不足的問題,還可以實現老幼精神互助。然而,現有政策并沒有因設施的共建共享模式而在土地、資金上給予更多的支持,這制約了“一老一小”代際融合設施的建設及推廣。

三、建設“一老一小”代際融合設施的建議

3.1 建立共享型設施空間

(1)在尊重不同年齡段群體生活習慣的基礎上,構建代際共居、良性互動的融合設施,提升居民的社區生活歸屬感;從老年人和幼兒各自的行為特點與需求習慣出發,合理設置功能空間,充分考慮各類空間的使用時段和使用特性,從時間和空間兩個維度進行整合,倡導老幼活動空間有機融合(圖5)。按此要求建設“一老一小”代際融合設施,可對北京市已有的、有條件的社區養老和托育設施進行擴建或改造。在空間維度上,小型社區養老服務驛站的改造重點在于優化現有設施內大尺度的公共活動空間,分割出老年人和幼兒的相對活動區域,壓縮或取消入住率較低的養老服務床位空間,并將養老服務床位空間置換為老年人和幼兒急需的醫療保健室;中型、大型社區養老服務驛站應參照入住率調整床位數,將利用率不高的保健室、康復室、心理咨詢室等與醫務室合并設置,置換出的空間用于建設幼兒活動空間和老幼活動融合空間(圖6,圖7)。在時間維度上,老年人的餐廳和棋牌休閑空間及幼兒的餐廳、午休室與游戲空間等在各自的使用時間上不重合,可結合設置以提高利用效率。在老幼融合活動空間內,老年人可根據自身情況在保障雙方安全、健康的情況下,參與繪本陪讀、英語啟蒙、書畫啟蒙等托育活動,這一方面可減輕運營壓力、緩解托育人員不足的問題;另一方面老年人也可以獲得精神慰藉,保持身心舒暢。

圖5 老幼設施功能融合模式示意圖

圖6 小型社區養老服務驛站改建為老幼融合設施示意圖

圖7 中/大型社區養老服務驛站改建為老幼融合設施示意圖

(2)建立“1+N”區域分級綜合老幼服務體系。統籌區域綜合老幼服務設施布局,以一個或幾個社區為單位,在用地條件較寬松的社區可將原有的養老服務驛站改造整合為綜合老幼服務中心(500 m2以上)。此類服務中心功能齊全,可輻射周邊區域,在保障常規的餐飲、醫療保健及娛樂活動的基礎上,還可開展多種多樣的老年興趣活動,并可托育低齡幼兒。在用地緊張的社區可建設特色養育服務站,在餐飲、醫療保健等基礎功能上,根據所在社區老年人的興趣愛好、行為模式和養老需求進行差異化定位,以“小而精”為理念,組織開展書畫、合唱、舞蹈、樂器等1~2項特色老年興趣活動,并由社區綜合養育服務中心提供技術支持,走特色發展路線;同時,提供幼兒早教等活動空間,組織共同開展老幼活動(圖8)。

圖8 區域分級綜合老幼服務體系模式圖

3.2 健全復合型建設標準

(1)在各級各類建設標準中,統籌考慮養老、托育設施。建議修訂《城市居住區規劃設計標準》(GB 50180—2018),將托育服務納入社區公共服務范疇,把托兒所和老年日間照料中心均作為應配設施考慮,并設置設施可聯合建設選項。在兩類建設標準中,增加改建、擴建的建設要求,鼓勵開展養老、托育設施功能兼容組合性改造,實現資源集約共享。在滿足基本安全使用的前提下,允許社區在進行配建設施的聯合建設時適當降低相關標準,可根據運營需要共用部分功能用房并適當縮減功能用房規模,適當放寬樓層和室外活動場地獨立設置等要求,為下一步“一老一小”代際融合設施的統籌建設留下對接出口(表3)。

表3 建議修訂標準

(2)弱化“一老一小”代際融合設施的剛性建設標準。在養老、托育設施的專項建設標準中,增加彈性建設的指導內容,進一步細化“一老一小”代際融合設施建設的具體指導建議。建議將社區養老、托育服務功能空間分為基本空間和非基本空間,其中基本空間為康復和醫療用房及部分休憩、洗浴功能等生活用房,這是必須配置的空間,并針對面積規模提出強制性要求;非基本空間為部分其他生活用房、文娛與健身用房、服務管理用房、供應用房,不對其面積規模進行強制性要求,鼓勵在融合設施中增設文娛活動用房,形成彈性可調整的分類設施建設標準。在保障“一老一小”代際融合設施功能相對完善的前提下,引導部分功能用房兼容使用,在室外場地設置上應引導養老、托育設施聯合建設,形成社區內嬰幼兒和老年人的小規模養育空間。

3.3 完善制度保障

(1)整合職責關系。建立民政部門與衛健委聯合推進建設的連接機制,或建立“一老一小”代際融合設施建設的統一行政管理機構,或由區級政府直管。在此基礎上,建立健全老幼運營的監管標準體系,履行“統一政策制度、統一規劃設計、統一資金安排、統一監督管理”等職責。

(2)創新運營管理機制。建立“區級統籌、街道引導、企業配合、社區參與”的“四方聯動”機制;建立由民政部門、衛健委、住建局、自然資源局四方落實,以財政為主的多元化資金保障的多方驅動長效機制,統籌土地、資金等各類要素。

(3)大力發展“雙托”服務企業。鼓勵培育一批社會公益組織,能夠同時運營養老、托育機構,高質量、高標準打造社區養老、托育雙重服務品牌。對于“雙托”服務組織或企業,建議在財政資金上給予補助,或以減免稅收、提供場地等方式支持社區融合設施的建設。

結語

將老年照護和幼兒托育功能相結合,建設社區“一老一小”代際融合設施雖然是解決目前土地資源緊缺、社區老年人和幼兒多重需求問題的現實選擇,但是仍面臨著設施標準缺乏統籌、統籌建設體制機制不健全等困境,因此應積極建設共享型設施空間、健全復合型建設標準、完善相應制度保障,鼓勵并推動“一老一小”代際融合設施的建設,促進資源節約集約利用。


作者簡介:

張曉婧,碩士,高級規劃師,中國城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部主任工程師。

戴昳雯,碩士,規劃師,現任職于中國城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部。

孫 雯,碩士,規劃師,現任職于中國城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部。

矯雪梅,高級規劃師,中國城市和小城鎮改革發展中心規劃設計部發展規劃所所長。

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